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向制度集成創新要改革效應——推動海南自由貿易港建設（上）

2021-10-16 18:31:46 來源：經濟日報

自由貿易港是當今世界最高水平的開放形態。在海南建設自由貿易港，是黨中央著眼于國內國際兩個大局、為推動中國特色社會主義創新發展作出的一項重大戰略決策，是我國新時代改革開放進程中的一件大事。2020年中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》，一年多來，海南積極落實各項政策，創造了一個個“第一”。2021年6月，《中華人民共和國海南自由貿易港法》審議通過，該法第一次賦予海南制定涉及中央事權的法規的權力；8月，我國首張跨境服務貿易負面清單正式在海南施行……

本期邀請四位專家圍繞當前海南自由貿易港建設的重大任務展開研討，共同為推動海南高水平對外開放出謀劃策。

嘉賓

中華全國律師協會監事長、國浩律師事務所首席執行合伙人呂紅兵

中國南海研究院創始院長吳士存

海南省委黨校黨委書記、常務副校長王和平

上海金融與發展實驗室副主任、絲路研究院（海口）院長張湧

主持人

經濟日報社編委、中國經濟趨勢研究院院長孫世芳

自貿港建設步伐加快

主持人：自《海南自由貿易港建設總體方案》印發以來，海南著重推進了哪些工作？進展如何？

呂紅兵：總體方案印發以來，海南統籌常態化疫情防控和自由貿易港建設取得了一系列進展，自貿港建設步伐明顯加快。

逐步建立了自由貿易港制度體系。一年多來，海南省圍繞總體方案累計出臺130多份政策文件。推動加工增值貨物內銷免征關稅、部分進口商品零關稅等重要政策落地實施。推動外商投資準入負面清單縮減為27項。推動全國首張跨境服務貿易負面清單率先在海南實施，在跨境服務貿易方面對境內外服務提供者實行平等準入，服務貿易開放度、透明度、可預見度明顯提高。推進人員跨境流動自由便利，開放境外人員參加職業資格考試近40項，單向認可境外職業資格200余項。

營商環境不斷優化。2020年底，海南出臺《海南自由貿易港制度集成創新行動方案（2020-2022年）》，截至目前，累計發布13批123項制度創新案例，其中4項被國務院肯定并向全國推廣，在優化營商環境方面成果豐富。比如，深入推進“放管服”改革，設立國際投資“單一窗口”，壓縮審批時限近七成，極簡審批成為全國標桿。完善多元化商事糾紛解決機制，設立海南自由貿易港知識產權法院，成立海南仲裁中心等。

加快形成現代化產業體系，提高經濟發展質量。2021年上半年，海南省GDP同比增長17.5%，居全國第二。非房地產投資增長21.8%，占總投資比重提升至62.2%；社會消費品零售總額增長46.4%，貨物和服務貿易總額分別增長46.1%和81.2%。分產業來看，2021年上半年，全省實現旅游收入819.8億元，兩年同期平均增速達到29.3%；全省新認定高新技術企業167家、遷入22家，高新技術企業總數增至1027家；醫療健康等現代服務業創新發展，博鰲樂城國際醫療旅游先行區上半年接待醫療旅游4.8萬人次。

積極完善海南自由貿易港法治保障體系。推動《中華人民共和國海南自由貿易港法》出臺，為法律法規施行營造社會氛圍。按照急用先立的原則加強立法項目統籌，審議通過了《海南自由貿易港國際船舶條例》《海南自由貿易港社會信用條例》《海南自由貿易港優化營商環境條例》《海南自由貿易港公平競爭條例》等一批地方性法規。

張湧：海南自貿港建設有兩方面成績突出。一是稅制安排等重大改革成效突出。企業所得稅和個人所得稅“兩個15%”實施細則出臺，鼓勵類產業目錄頒布，600多家企業和近5000名個人匯算清繳2020年收入時享受到了低稅率優惠。四張零關稅清單已經頒布了三張，飛機、船舶等交通運輸工具進口實施正面清單，零部件和原輔料進口實施正面清單，企業自用設備進口實施負面清單，島內居民消費品進口的正面清單即將出臺。離島免稅政策升級版在疫情期間對吸引境外消費回流發揮重要作用。

二是重點區域發展取得明顯突破。自貿港建設初期成果一個看洋浦，一個看博鰲。洋浦保稅港區先行先試，入境加工增值達到30%即可享受免關稅輸出到內地的原產地政策，成為西部陸海新通道上重要的國際集裝箱樞紐港，2020年順利完成100萬標箱的規劃目標，近30艘國際航行船舶在洋浦注冊，內外貿同船運輸船舶加注保稅燃油等政策讓企業得到實惠。博鰲樂城國際醫療旅游先行區成為歐美醫藥和醫療器械頭部企業進入中國的第一站，境外特效藥械特許使用的范圍不斷擴大，“帶藥離島”等政策對打造先行區醫療領域開放新高地具有重要意義。

增強制度創新系統性、集成性

主持人：高標準建設自由貿易港要把制度集成創新擺在突出位置，匯集使用全國各地探索權利，對標國際先進水平和通行規劃，結合自身實際需要進行自主探索。海南制度集成創新有哪些成果？下一步如何推進？

吳士存：制度創新尤其是制度集成創新是海南自貿港建設的“牛鼻子”。隨著自貿港建設推進，開展制度創新面臨一些亟待突破的難點。由于海南發展基礎相對薄弱，深入開展制度集成創新的任務多、頭緒多、壓力大。此外，開展制度集成創新的難度正在加大。近年來，我國各自貿試驗區均將制度創新作為發力點，取得豐碩成果，繼續突破則面臨授權不足、法律調整滯后、容錯和激勵機制缺失等問題，對統籌協調能力提出了更高的要求。

深入推進制度集成創新，要主動適應國際經貿規則重構的新趨勢，堅持對標世界最高水平開放形態，學習借鑒國際成熟自由貿易港的先進管理方法和制度安排，聚焦規則、規制、管理、標準等領域的制度型開放。在具體改革和創新舉措上，不能滿足于“擠牙膏”式單項創新，要瞄準我國高水平對外開放的堵點，找準“對外開放試驗田”“擴大開放壓力測試平臺”的定位，突出各項制度創新的互補性、耦合度和匹配度，在系統性、集成性創新上下功夫，出臺更多“一攬子”制度創新。

張湧：對海南來說，制度安排必須綜合集成，才能產生更大的“化學反應”，發揮更好的改革效應。

首先，要打好低稅率、零關稅組合拳，增強對企業主體的吸引力。企業在海南落地，可以享受進口原材料免稅、進口自用設備免稅、原材料和產成品無限期保稅倉儲、加工增值達30%后產成品輸入內地免關稅等稅收優惠，生產的消費品同步供應離島免稅店。此外，企業在符合條件的情況下還能享受企業所得稅、個人所得稅“兩個15%”政策。如果企業打算以海南為基地到境外直接投資，返程利潤可以免征所得稅。多項稅制安排綜合應用，能大大降低企業制度性交易成本。

其次，制度集成創新要聚焦免稅購物、國際醫療和“留學”海南三大優勢項目，不斷增強對人才的吸引力。離島免稅可以解決國內居民出境購物難、境內購物貴問題；島內消費品免稅可以為本島居民提供更豐富更實惠的全球消費品。境外特效藥械在境內注冊完成前以特許方式入島使用，疊加藥械零關稅、全程保稅監管、境外醫師藥師護師備案準入等政策，可以為居民治療疑難雜癥開辟一條綠色通道。允許境外理工農醫類大學和職業院校來海南獨立辦學，吸引全球學子匯聚海南。

此外，制度集成創新在航空等領域也有豐富的應用場景。按照當前政策，飛機作為交通工具可以零關稅進口注冊在海南，進出海南島的航班可加注保稅航油，而且國家批準海南率先開放第五航權和第七航權，如果再疊加融資租賃等金融創新舉措，海南將形成發展航空產業的獨特優勢。

王和平：推動海南自由貿易港制度集成創新，需要從以下四個方面下功夫。第一，處理好部門之間關系。制度集成創新是一項系統性工程，要求各部門之間積極合作，打破界限和壁壘。第二，把握好推進改革的速度。在確保管得住的前提下，抓住制度創新的機遇期和窗口期，按照2025年、2035年和本世紀中葉3個時間節點，分步驟、分階段推進海南自由貿易港建設，穩扎穩打、行穩致遠。第三，處理好敢闖敢試和風險防控的關系。加大推動以貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸往來自由便利和數據安全有序流動為重點的制度集成創新。同時，對各類潛在風險要精準識別、提前防控，堅決防范各類系統性風險發生。第四，處理好法治與改革的關系。法治是最好的營商環境，要堅持立法與改革政策相銜接，以立法促進制度集成創新。同時，全面推進法治政府建設，完善政府治理體系，用法治理念規范行政決策程序，加速政府職能轉變。

構建法治體系把握中國特色和高水平兩個方向

主持人：法治在海南自貿港建設進程中發揮引領、規范和保障作用。在《中華人民共和國海南自由貿易港法》頒布實施的背景下，如何用好法規制定權提升改革整體效益？

呂紅兵：對于自貿港法律體系建設，出臺《中華人民共和國海南自由貿易港法》僅僅是第一步。接下來，制定法規是基本性、常態性工作，也是確保《中華人民共和國海南自由貿易港法》功能充分發揮的必備性、保障性工作。

海南的立法權資源非常豐富。根據立法法和《中華人民共和國海南自由貿易港法》的規定，海南省人大及其常委會為自由貿易港制定法規的權力可以分成三個層次，即地方性法規的制定權、經濟特區法規的制定權和海南自由貿易港法規的制定權。

用好法規制定權要把握兩個方向。一個是“中國特色”，一個是“高水平”。“中國特色”是原則和前提，“高水平”是內容和目標，兩者缺一不可，彼此賦能。用好法規制定權要從多個角度展開。對標世界高水平開放形態，制定有利于實現貿易與投資自由便利，有利于人員進出、運輸來往自由和有利于數據安全有序流動等多個方面的法律規范。

王和平：建議分階段構建自貿港法治體系的“四梁八柱”。用好改革自主權、立法權及協調機制，制定海南自由貿易港建設配套法規，特別要圍繞自由貿易港“五大自由便利+數據安全有序流動”制度安排及“零關稅、簡稅制、低稅率”特殊稅制安排，加快推進相關立法工作，不斷提高立法質量、豐富立法形式，加快構建與自由貿易港建設相適應的法律法規體系和科學合理高效的立法機制，加快調法調規進程。

加快營造有利于自由貿易港建設的法治環境。建立以《中華人民共和國海南自由貿易港法》為基礎、以地方性法規和商事糾紛解決機制為重要組成的自由貿易港法治體系，一體化建設法治海南、法治政府、法治社會。

促進法治與改革有機結合，為全島封關運作打好基礎。按照法律規定，結合自由貿易港建設進展，組織相關方系統調研口岸規劃建設、非設關地監管、人員設施配備、管理體制創新等重大問題，抓緊制定任務清單，明確責任單位，設定完成時限，確保海南自由貿易港如期順利封關。

吳士存：提升法治與改革的整體效益，要對自由貿易港經濟社會發展趨勢做好預判，統籌考慮立法配套，科學制定法律法規體系建設的時間表和路線圖。對即將要推動制定的重要法律，建議分為封關前和封關后兩個階段進行設計。

就程序而言，要拉長以“論證-起草-頒布-實施-評估”為主要環節的立法鏈條。將立項論證作為法規起草的前提，以專家學者和專業機構的評估作為重要支撐，對立法項目的必要性、可行性，以及立法主要思路、預期效果等內容進行全方位的評估和論證。法規制定實施后，立法機構與其他專業機構還需要定期對法規執行效果進行評估，及時合理修訂法規。此外，建議多從小切口立法入手，增強法規的時效性和實用性。當前，金融法規比較欠缺，建議從金融主體進入、退出機制等方面進行完善。推進貿易自由便利化方面，可通過制定公平競爭、破產、商事注銷等法規條例，完善民商法律的重要實施細則，保障市場主體的進入、退出機制率先與國際接軌。

海關監管特殊區域既要放的開也要管的住

主持人：總體方案中，首次出現了一個特殊的表述，那就是將海南自貿港整體界定為海關監管特殊區域，這種提法與國內其他地區的海關特殊監管區域存在怎樣的不同？海南在謀劃這種特殊制度安排時應當注意什么？

張湧：海關監管特殊區域與一般性海關特殊監管區域存在顯著不同，是對海關監管體制的整體性創新。

其一，一般性海關特殊監管區域的基本功能是保稅，對進口貨物、物品進入區內時以保證復出口為前提暫時不征收進口稅，貨物、物品在區內消費或轉為進口需要照章征收進口稅；而海南自貿港實行的是零關稅政策，貨物、物品在島內使用和消費不需要征收進口稅。其二，在目前我國設立的海關特殊監管區域內，通常僅有貿易、工業及其生產性服務業等經濟活動；而海南建設全島封關運作的海關監管特殊區域，不僅開展經濟活動，還有人員進出、社會運行和居民消費，在進口稅制度和海關監管內容安排上與其他地區完全不同。

建設全島封關運作的海關監管特殊區域要做到統籌兼顧。一是要高水平建設智慧海南，統籌促進人流、物流、資金流、數據流有序暢通，高標準建設口岸基礎設施，統籌保障口岸公共衛生、生物、食品、商品質量安全。二是既要確保貨物、物品自由進入，又要攔住禁止、限制類貨物、物品。三是既要實施低干預、高效能的海關監管，又要防范外來物種入侵，防止境外廢物入境，確保發展與安全、生態的平衡。四是既要對外資準入、市場準入、跨境服務貿易實行負面清單管理模式，又要加強對外資進行安全審查、反壟斷審查，防止資本無序擴張。五是既要對外國人就業實行負面清單，對境外職業資格實行單向認可，又要確保海南人民充分就業，從自貿港發展中得到實惠。

呂紅兵：海關監管特殊區域建設應當把握兩個核心原則。一是分步驟實施、分階段推進，在洋浦保稅港區等具備條件的區域率先實行符合海關監管特殊區域建設要求的管理制度，為封關后全島推行打好基礎。二是要創造性地把握“一線”放開，“二線”管住的監管原則，實行分線管理、分類監管的新模式。“一線”放開，指海南自貿港進出口的貨物、物品，除禁止、限制的外，貨物免征進口關稅，實行零關稅政策，“一線”放開要在守牢監管紅線前提下進行。“二線”管住，指貨物從海南自貿港進入內地，原則上按進口規定辦理相關手續，照章征收關稅和進口環節稅，但要避免一刀切地管死。總體上，要結合“放管服”改革，真正實現高效監管、物暢其流、人便于行。

吳士存：海南自貿港建設還處于起步階段，人、貨物、資金、信息等流量不足的問題比較突出，吸引、做大流量是當前重點發展任務。但也要清醒認識到，只有管得住才能放得開，海南必須建立與高水平開放相匹配的風險防控體系，防范和化解各類可能出現的重大風險。

一方面，瞄準重點領域，做好風險預警、防范和處置。時刻緊繃風險防控之弦，圍繞貿易、投資、金融、人員往來、數據流動等重點領域，制定針對性的風險防控預案。構建完善的風險監測、預警、防控系統，著力提升風險識別能力，加強事中事后監管能力。

另一方面，應用現代技術手段來提升風險防控能力。深入推進智慧海南建設，發揮好系統平臺的作用，打通數據共享的壁壘，充分利用大數據、人工智能、區塊鏈等技術手段，在提高通關效率的同時，使投資者可以享受到便捷、安全的服務。

標簽：制度集成創新改革